教育部：农村义务教育学生营养改善计划专项督导报告

为扎实推进农村义务教育学生营养改善计划(以下简称“营养改善计划”)，推动相关省(区)营养改善计划国家扶贫开发重点县全覆盖(以下简称“全覆盖”)工作稳妥有序实施，5月23日，国务院教育督导委员会办公室印发《关于开展农村义务教育学生营养改善计划专项督导的通知》，启动开展营养改善计划专项督导工作，重点督查各地工作开展、供餐管理、食堂建设、资金使用管理、信息公开公示、宣传教育以及相关省(区)国家扶贫开发重点县全覆盖工作进展情况等7个方面24项内容。6月12日至16日，在各地自查基础上，采取“双随机”方式，组织5个督导组，对河北、山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖南、海南等10个省(区)进行了实地督导,督促上述省份进一步加大工作力度，确保到2017年秋季学期开学实现营养改善计划国家扶贫开发重点县全覆盖。有关情况如下：

　　一、各地主要做法和成效

　　各地认真贯彻落实《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》(国办发〔2011〕54号)等文件要求，按照“政府主导、试点先行、因地制宜、突出重点、统筹兼顾”的原则，完善工作机制，健全管理制度，强化日常管理，加强宣传教育，有力有效推进营养改善计划各项工作。

　　(一)加强组织领导，健全制度机制。各地党委、政府高度重视营养改善计划工作，认真贯彻有关政策措施，加强各部门协调配合，积极推动各项工作落实。一是领导高度重视，强力推进实施。贵州毕节市和全省41个县设立了单独的学生营养办，30个县配备了专门编制和专业人员，提供了强有力的组织保障。安徽将营养改善计划列入扶贫攻坚重点工作和33项重点民生工程之一，推行“五长”负责制(县长、局长、乡镇长、校长、村长)和“五组”工作制(食品安全、资金安全、宣传教育、体质监测、食堂建设等工作小组)，着力解决制度建设、职责分工、资金落实、食品安全等重点问题。吉林把“稳步推进农村义务教育阶段学生营养改善计划列入《教育脱贫攻坚重点任务清单》，每月调度进展落实情况。海南、重庆将营养改善计划列入为民办实事项目，强力推进营养改善计划试点工作。二是加强制度建设，完善工作机制。湖北各试点县(市)均成立了营养改善计划工作专班，建立工作例会、工作简报、监督举报和调研督查等工作机制，加强日常管理。吉林制定《农村义务教育学生营养改善计划学校食堂(伙房)供餐实施办法》，规范营养改善计划试点学校管理。青海印发《关于解决好当前我省农村义务教育学生营养改善计划实施中突出问题的通知》，进一步明确分工，夯实责任，强化试点县地方政府主体责任。陕西开展省级营养改善计划示范县(区)和示范学校评选等活动，推动工作科学规范有效实施。云南制订《农村义务教育学生营养改善计划学生供餐准入管理办法》《企业供餐招投标管理暂行办法》《学校家庭(个人)托餐机构管理暂行办法》等，从制度上对各种供餐模式予以规范。三是开展督导检查，加强监督管理。安徽实行省级重点督查、市级定期巡查、县级全面检查工作机制，坚持专项督导、调研督查、分片包干、专项检查和独立督查员暗访检查、人大政协委员随机抽查相结合，并委托市场监管、审计等部门和社会中介机构实施全程监管和评估，规范计划实施和资金支付。贵州将营养改善计划纳入“县级党政主要领导教育工作督导考核”体系，落实县级政府主体责任。甘肃将学生营养改善计划实施情况作为市(州)年度绩效考核的重要依据，开展全过程、全方位、常态化的监督检查，及时发现问题并落实整改。

　　(二)加大管理力度，确保食品安全。各地高度重视食品安全管理工作，不断改善供餐条件，规范食堂日常管理，加大培训力度，加强监督检查，确保食品质量和安全。一是改善供餐条件，推进食堂供餐。黑龙江印发《关于推进黑龙江省义务教育学生营养改善计划学校食堂供餐工作的通知》，开展食堂供餐达标学校创建活动，推动学校食堂供餐工作。四川印发《农村义务教育学校食堂(伙房)建设指导意见(试行)》，明确建设选址、布局与规模、设施配置等基本标准和要求。贵州建立食堂工勤人员长效保障机制，严格按与就餐学生人数不低于1:100的比例要求，足额配备4万余名食堂工勤人员，工勤人员工资社保待遇由县级财政全额保障。云南印发《关于进一步完善农村义务教育学生营养改善计划供餐模式的通知》，要求已建好食堂的学校，必须采用食堂供餐模式，并编制《营养改善计划膳食营养指导手册》，指导各地提供科学、安全、营养的配餐。二是加强制度建设，规范食堂管理。江苏印发《关于深入开展中小学健康促进学校创建工作的通知》，将学校自建食堂、社会供应学生餐等纳入创建标准，推动学校加强食堂日常规范管理。湖北要求学校食堂从业人员必须持证上岗，严格落实培训食堂操作员，选派卫生监督员，培养营养指导员，邀请伙食质量评判员和聘请伙食成本监管员的“五员制”管理制度，保证学校供餐营养、卫生、等值优质。广东印发《学校学生食堂陪餐制度》《中小学校食品安全义务督查员制度》和《关于进一步加强学校食品安全促进膳食营养均衡工作的通知》，指导学校建立健全食品安全各项管理制度，提高食品安全管理水平。海南制订营养改善计划《食品安全保障管理办法》《食品库房管理制度》《食品试尝、食品留样管理制度》《食品出入库管理制度》等多项管理制度，突出重点环节，健全规章制度。三是开展专业培训，提升人员素质。吉林组建“营养改善计划试点县青少年营养指导专家组” 聘请专家指导学生营养膳食，并对所有的试点学校校长、后勤管理人员和食堂管理人员进行培训。广东举办中小学校食品安全培训班，进一步强化餐饮服务具体操作规范，提高学校食品管理人员依法治理校园食品安全的能力。广西实施“送培到县，直接培训到校长”的培训计划，42个试点县所有校点(含教学点)校长或负责人全部参加培训，有效提高了试点学校的管理水平。四是加强监督检查，确保食品安全。吉林将学校食堂“阳光厨房”改造工程，纳入社会共治体系、政府绩效考核指标体系，建立了学校(托幼机构)食堂“联检、联评、联奖、联惩”监督管理机制。青海采取厅领导联点督查、联合食药部门督查、市州交叉检查、督促自查等方式构建学校食品安全长效机制，进一步明确任务分工，落实安全责任，完善督查制度。广东开展食品安全示范学校食堂创建活动，将中小学食堂食品安全工作纳入学校标准化建设和省教育“创强争先”工作范畴，积极推动全省学校食堂视频监控联网，确保食品安全。

　　(三)强化资金监管，提高使用效益。各地认真贯彻营养改善计划资金管理政策措施，严格落实实名制信息管理制度，强化资金监管，确保资金使用安全、规范和有效。一是加大资金投入，提高补助标准。宁夏将营养改善计划膳食补助标准由4元提高到5.6元，增加的支出全部由自治区财政承担，并按照每24名学生配备1名陪餐教师和每人每天4元的标准，安排陪餐教师专项补助经费。同时，按照每生每年60元标准补助学校公用经费，增加部分主要用于学生食堂运行补贴，学校食堂从业人员工资纳入县级财政保障范畴。广东将补助标准提高到每生每年1000元，并将试点工作每年的预算资金提高到5000万元。二是完善管理制度，规范资金使用。河北制定《中小学校食堂会计核算办法(试行)》，规范食堂会计核算，确保专款专用。安徽印发《关于进一步加强学校食堂财务管理的意见》，实行食堂成本独立核算，经费管理推行“日记、周核、月结”制度，从制度上保障资金的合理使用和严格管理。福建、四川制定《农村义务教育学生营养改善计划专项资金管理办法》，加强和规范资金管理，提高资金使用效益。吉林、甘肃制定《实名制信息系统管理暂行办法》，对试点县覆盖学校、受助学生人数等基础信息实行动态管理，从制度层面上有效防止虚报、冒领营养改善补助资金行为。三是强化专业培训，提升管理水平。湖北举办营养改善计划管理工作培训班，围绕营养改善计划财政补助专项资金监管、学校财务管理制度规范运行等工作进行讲授，进一步规范资金使用管理。海南举办各试点市县使用实名制学生信息管理系统培训，做到不漏一县、不漏一校，实现培训“全覆盖”，确保实名制信息数据填报质量。四是加大监管力度，确保资金安全。吉林省财政、审计等成员单位加强资金安全监管，坚持“统一管理、单独建账、定期公开”，实行专户管理，做到专账核算，专款专用。重庆在建立和完善专项巡查机制基础上，实现营养改善计划的全过程监督，发现隐患督促及时整改。西藏印发《关于开展2017年教育财务异地交叉审计的通知》，对全区各单位营养改善计划实施及资金使用管理情况进行审计检查，有效杜绝资金管理漏洞和违纪违规问题的发生。

　　(四)推动公开公示，做好宣传教育。各地按照有关规定，结合本地实际，利用网站、报刊、广播、电视、宣传栏等及时公开营养改善计划工作进展情况，宣传有关政策措施，普及科学营养知识，推动营养改善计划更好实施。一是做好信息公开公示，主动接受社会监督。浙江研发中小学阳光饮食信息化服务平台，整合学生选餐、学校采购、企业配送、部门监管和信息公开等业务流程，全面推动中小学饮食管理规范化、标准化、信息化建设。内蒙古、福建厦门市在学校门户网、政务公开网站及时报道营养午膳政策及资金使用管理相关信息，做到信息公开常态化、规范化，制度化。湖南新宁县实名开通腾讯微博，每天下午4 点前把当天营养餐饭菜成品、公示的带量食谱、陪餐照片和享受人数等上传到微博。广西桂林市严格落实“五个公示”(公示学生名册、公示一周菜谱、公示每日购菜价格和菜名、公示每月学校财务结算清单、公示相关负责人姓名电话)，并由膳食委员会监督公示情况。西藏建立营养改善计划通报制度，将“工作总体进展、资金安排使用、供餐、学校食堂建设、实名制学籍信息系统建设及数据报送、实名举报及处置、突发事件”等要素纳入通报内容。二是加强宣传引导力度，正确解读政策内涵。河北广泛开展政策宣传，使家长和社会清楚学生营养改善计划不是“免费午餐”，更不是国家“全包”，正面引导社会舆论，争取社会各界理解支持。重庆通过专题网站、广电媒体、宣传橱窗、家校联系册等多种形式，广泛宣传营养改善计划工作相关政策举措和各地先进做法，让学生、家长感受到党和政府对贫困地区学生健康成长的关心关爱。西藏召开全区农村义务教育营养改善计划和“三包”现场会，选取先进试点县现场交流发言，充分发挥典型示范和引领作用，促进全区营养改善计划工作新发展。三是加强营养健康教育，普及科学膳食知识。河南组织编写《河南省农村义务教育学生营养改善计划学生营养与合理膳食指南》，并提供了适用于不同地区、季节、学龄阶段特点的可操作性较强的营养食谱，为加强学生营养配餐、指导科学饮食、普及营养知识提供了有力的技术支持。广东组织开展全省中小学健康教育优秀教案评比和中小学健康教育说课比赛，加强健康教育教学工作的交流学习，促进健康教育课教研活动的开展和健康教育教学水平的提高。广西举办中小学食品安全知识竞赛，参与竞赛活动的学生达到近100万，推动了营养知识及食品安全知识的有效传播。海南开展“关心校园餐，营养助健康”中国学生营养日宣传教育活动，通过编印营养知识宣传教育海报、专家讲座等形式，向师生和社会普及营养健康知识。

　　二、国家扶贫开发重点县全覆盖工作

　　河北、山西等10省(区)高度重视营养改善计划国家扶贫开发重点县全覆盖工作，采取有力措施，健全工作机制，加大投入力度，合理调配工作人员和相关设备，切实做好各方面的保障，确保全覆盖工作的顺利推进。

　　(一)加强统筹规划，强力推进实施。相关省份切实加强统筹协调，认真做好工作部署，建立健全工作机制，明确各部门工作职责，加大工作力度，努力推进国贫县全覆盖工作实施。一是召开专题会议，做好工作部署。内蒙古召开主席办公会议，审议通过《关于在我区23个国贫旗县实施农村义务教育学生营养改善计划自治区试点的意见》，就全覆盖工作提出明确要求。黑龙江召开全省义务教育学生营养改善计划工作推进会议，就营养改善计划国家扶贫开发重点县全覆盖工作传达国家政策要求，进行工作部署。安徽、河南多次召开专题会议和现场推进会，为试点县前期筹备工作开展进行指导和支持，全力推进工作实施。二是健全工作机制，强化组织保障。江西建立营养改善计划地方试点工作厅际联席会议制度，共同研究部署各阶段工作，为实施营养改善计划提供了有力组织保证。海南建立通报、督办、专题研讨会等专项工作制度，及时掌握学生营养改善计划的实施情况和存在的问题，确保试点工作各项措施和要求落到实处。三是开展专项督导，加大工作力度。江西对7个地方试点县进行实地检查，全面了解试点工作开展情况，帮助各试点县总结工作经验，建立健全相关制度和管理办法，推动地方试点工作安全运行。河南对12个全覆盖工作任务县有关筹备工作进行了专项督导，督促各地加快工作进度，完善相关制度和方案，抓紧做好供餐前期准备工作，确保秋季开学顺利向学生供餐。

　　(二)抓好关键环节，确保稳妥实施。相关省份认真落实营养改善计划相关制度措施，加大资金投入力度，加强业务指导，严格规范管理，把各项任务落到实处，确保全覆盖工作稳妥有序实施。一是加大投入力度，落实专项资金。河北先行给予各地方试点县一次性补助经费，省级财政下达资金2.05亿元，占地方试点县年度资金需求预算的80%，保证了地方试点顺利启动实施。内蒙古按照自治区和盟市5:5分担营养改善补助资金，向试点盟市下拨2017年度自治区预算经费9369万元。安徽按照省和试点县4:6的比例分担营养改善膳食补助资金，省级财政投入1.4亿元，各试点县投入1.1亿元，并落实工作运转经费2.3亿元。海南按省与市县7：3分担营养改善补助资金，2016年拨付两个新增试点县省级专项资金4530万元。二是严格标准规范，加快食堂建设。吉林靖宇县落实设施设备资金96万元、食堂改造资金3万元，用于食堂改造和设备更新购置，满足学生就餐需求。安徽统筹校舍维修改造长效机制、义务教育项目建设资金，适当调整“全面改薄”项目规划，优先建设食堂，所有食堂建设图纸必须经过当地食品药品监督管理部门审定，确保建成的食堂达到餐饮服务许可的要求，及时投入使用。内蒙古、湖南对学生食堂设施设备条件进行摸底调查，详细了解了全覆盖试点县供餐条件情况，在此基础上，有针对性的制定食堂建设和改造计划，统筹各项建设资金分年度实施。三是加强工作指导，开展业务培训。河北围绕新食品安全法和学校食堂管理以及学校营养配餐，举办试点县培训班，并印发《河北省营养改善计划地方试点实施方案政策解读》，对地方试点县管理人员进行政策指导和专门培训。内蒙古乌兰察布市围绕营养改善计划政策法规、规章制度、资金管理、营养配餐、食品安全、食堂管理等内容对试点旗县营养改善计划管理人员、工作人员进行培训。安徽、湖南、江西组织尚未覆盖的地方试点县在工作开展较好的国家试点县现场参观学习，开展针对性培训，并分批组织校长实地观摩学习，为试点工作的启动和实施提供了保障。

　　截至6月中旬，吉林、黑龙江、海南所有12个任务县已全部开餐。山西、内蒙古、江西、湖南16个任务县已全部开餐，其余19个任务县计划到秋季学期开学实现开餐。河北、安徽、河南41个任务县计划到秋季学期开学实现开餐。目前，实现全覆盖目标的28个县市共覆盖学校2447所，受益学生53.9万人。

　　三、存在的主要问题

　　营养改善计划环节多，链条长，涉及面广，社会关注度高，是一项需要常抓不懈的工作。从督导情况看，各地对营养改善计划的复杂性、艰巨性、长期性认识不足，在实施过程中还存在一定的困难和问题。

　　(一)地方主体责任有待进一步落实。一是工作机构不健全。多数地方未落实营养办机构和专职人员编制，工作人员以借调或兼职为主，人员流动性大，缺乏必要的办公经费，无法保障工作的计划性和连续性。二是经费保障不落实。多数省份试点县未能按政策要求将食堂从业人工资待遇纳入地方财政预算。部分省份试点县存在挤占学校公用经费支付食堂从业人员工资或食品配送费用现象。三是政策宣传不到位。多数试点县对国家关于营养改善计划的政策措施缺乏广泛深入的宣传，对一些媒体和家长的错误认知未能予以及时纠正，造成“挤出效应”，导致 “营养改善”变成了“免费午餐”。

　　(二)食堂供餐比例有待进一步提升。一是食堂硬件设施建设不足。个别地方食堂设施设备的标准化程度和食品加工制作的规范化程度不高，开水炉等高温设备安装位置存在安全隐患。部分省份试点县学校食堂餐厅面积严重不足，设施设备不完善，无法满足学生就餐需求。个别省份偏远山区农村学校和较小规模学校多数没有食堂，全面实施学校食堂供餐还存在一定困难。二是已建成食堂未及时投入使用。个别地区学校和托幼机构食堂因不具备经营条件，无法取得食品经营许可证。一些试点县学校食堂不符合《餐饮服务许可审查规范》要求，无法申领餐饮许可证。三是食堂从业人员队伍不稳定。多数省份试点县市未能按1:100比例核算配备学校食堂从业人员和学校饮食安全管理的专业人员，现有从业人员普遍素质不高、责任意识不强、流动性大。

　　(三)食品和资金安全有待进一步加强。一是食堂管理不规范。部分省份试点学校在原材料出入库管理上存在明显漏洞，食品原料入库数量、出库数量、食谱使用数量三个数据不一致。部分试点县学校食堂生、熟食加工区混用，食品留样冰箱内生、熟食混放，留样容器未加盖，留样记录不完善，存在应付式登记、厨具、餐具消毒不规范等情况。二是资金管理不规范。部分地区试点学校营养餐支出账目与普通餐账未分开，出入库单据及日常流水账目不够规范，部分食堂支出未取得合法、有效的票据，白条现象较多，物资出入库等方面没有做到日清月结、帐表相符。三是实名制信息管理不规范。一些省份试点学校问题学籍学生未纳入营养改善计划实名制系统，影响了营养改善计划系统数据的准确性。四是信息公开公示不规范。部分省份试点学校信息公开公示不符合国家规定要求，相关政策措施和工作进行情况未按要求公开，学生信息、成本核算、监督电话等具体信息不完备。

　　(四)营养健康教育有待进一步深入。一是营养配餐能力不足。一些省份试点县向学生发放牛奶、鸡蛋、面包、蛋糕等食品，品种单一、食品缺乏营养，学生不爱吃，浪费现象突出。许多省份试点县学校缺乏营养配餐、科学饮食方面的指导，难以提供科学合理的营养食谱，制约了学生营养的科学化、合理化。二是学校健康教育课程设置不规范。个别地区试点学校没有开设健康教育课，开设课程的多数学校没有专职教师和教材，多数为班主任或其他任课教师兼职。三是学生饮食习惯不健康。多数省份试点县学生存在偏食、挑食等不良饮食习惯，缺乏科学合理的营养膳食观念。部分地区试点县学生未能养成按时吃早餐、吃饱早餐的习惯。

　　(五)全覆盖工作有待进一步推进。一是秋季开学实现全覆盖目标压力比较大。在承担国贫县全覆盖任务的10省份88个县中，除吉林、黑龙江、海南12个县已完成工作目标外，山西、内蒙古、江西、湖南35个县中，16个县已完成工作目标，另有19个县和河北、安徽、河南41个县还在进行食堂建设、人员配备、招投标采购等前期筹备工作，秋季开学如期开餐压力比较大。二是食堂设施人员配备不足。在承担国贫县全覆盖任务的10省份中，普遍存在食堂不足、从业人员短缺等困难。安徽全覆盖试点县约有一半左右的学校无食堂，现有食堂中有很多无餐厅或餐位不足，后堂面积不够或布局不合理，配套厨具、餐具不足，不符合《餐饮服务许可审查规范》要求。内蒙古全覆盖试点县许多走读学校没有食堂，部分寄宿学校食堂条件有限，也无法满足走读生的供餐需求。海南、山西因没有食堂采取了课间加餐的供餐模式。三是试点县资金配套压力大。在全覆盖工作实施过程中，山西完全由县级财政负担所需膳食补助资金，其他省份多采取省、县按比例分担形式。对于义务教育学生比较多的贫困县来说，县级财政配套资金压力比较大。同时，按照有关政策，试点学校的食材采购、运输、食堂工作人员的工资等费用多由县级财政承担，更加重了地方财政负担。

　　四、督导建议

　　营养改善计划是一项长期性工作，各地要结合本次督导检查中发现的薄弱环节和不足之处，对照督导建议，认真研究，切实整改，努力将营养改善计划打造成民生工程、放心工程和阳光工程。

　　(一)落实地方政府主体责任。地方各级政府是营养改善计划的责任主体和实施主体。各地要积极强化省级统筹，根据地方各级财政财力不同，建立分担机制，努力解决食堂从业人员工资待遇和食堂运行经费保障困难的问题。各级教育部门要加强内部整合，积极落实营养改善计划机构人员。

　　(二)提高学校食堂供餐比例。各地要根据当地实际，统筹校舍维修改造长效机制、薄弱学校改造等项目和资金，建设一批设施齐全、功能齐备、卫生达标的学校食堂，切实提高学校食堂供餐能力。食堂建设已竣工的地方，要抓紧配齐设施设备和从业人员，尽快申领餐饮服务许可证，及时投入使用，进一步提高学校食堂供餐比例。

　　(三)强化食品和资金安全监管。各地要落实好教育部、财政部《关于进一步做好农村义务教育学生营养改善计划有关管理工作的通知》，围绕食品安全管理和资金使用管理等重点领域和关键环节，全面落实管理责任，提高规范管理水平。加强信息公开公示和督导评估，主动接受社会监督，提升工作透明度，促进营养改善计划安全、稳妥、有序运行。

　　(四)做好宣传教育工作。各地要通过多种形式，向社会广泛宣传营养改善计划政策措施，引导社会和家长正确认识营养改善计划政策内涵，避免“挤出效应”。按照国家课程设置要求开设健康教育课程，广泛运用微信微博、广播电视、校园宣传等多种形式，普及营养科学知识，引导学生树立科学的营养观念、养成健康的饮食习惯。加大学校食堂从业人员培训力度，提高试点县和学校营养配餐能力。

　　(五)加大全覆盖工作力度。相关省份要认真落实国家扶贫开发重点县学生营养改善计划协议书，加强省级统筹，把试点所需资金纳入地方财政预算保证，改善供餐条件，配备必要的工作人员，确保到2017年秋季开学实现营养改善计划国家扶贫开发重点县全覆盖。